目前，北京、上海等特大城市出現(xiàn)的交通擁堵和停車難，日漸成為限制城市持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。因此，如何科學(xué)規(guī)劃，整合資源，增強(qiáng)停車位的供給能力和管理能力，直接考驗(yàn)著特大城市管理者的城市管理智慧。
停車場(chǎng)管理存在問題
據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前上海中心城區(qū)小區(qū)夜間停放的車輛總量是74.3萬(wàn)輛，但小區(qū)配備的停車位只能夠滿足60%左右車輛停車需求，中心城區(qū)夜間停車位缺口達(dá)40%。由于缺乏對(duì)停車場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，導(dǎo)致了交通擁堵、停車難、亂停車等諸多社會(huì)問題，也給城市安全發(fā)展帶來(lái)隱患。
扶持政策不配套，缺乏鼓勵(lì)民營(yíng)投資停車場(chǎng)的利益保障和誘導(dǎo)機(jī)制。由于停車位同時(shí)兼具商業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公益設(shè)施三重屬性，除了個(gè)別地方出臺(tái)相應(yīng)的地方性文件，對(duì)提高土地利用率的開發(fā)商采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施外(如福州出臺(tái)《公共停車場(chǎng)建設(shè)優(yōu)惠政策暫行規(guī)定》,根據(jù)停車場(chǎng)所處的土地等級(jí)，一級(jí)地每車泊位獎(jiǎng)勵(lì)人民幣9000元,二級(jí)地每車泊位獎(jiǎng)勵(lì)6500元)，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市的停車場(chǎng)主要由政府來(lái)經(jīng)營(yíng)，如據(jù)相關(guān)研究表明，上海經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)中主要的經(jīng)營(yíng)單位為國(guó)有企業(yè)，占所有單位數(shù)的89.8%，集體所有制單位占10%，其他經(jīng)濟(jì)的企業(yè)只占0.2%。
中國(guó)大多城市對(duì)吸引民間資本投入停車行業(yè)尚未形成系統(tǒng)的政策支持和制度安排，尤其是當(dāng)今奉行的低價(jià)停車政策，面對(duì)高成本、高投入的停車場(chǎng)建設(shè)，缺乏足夠有力的經(jīng)濟(jì)利益保障和誘導(dǎo)機(jī)制，這直接導(dǎo)致了停車位的普遍短缺。
智能停車場(chǎng)管理不順或缺位，停車場(chǎng)利用效率不高。一是存在多頭管理的問題。根據(jù)當(dāng)前的體制安排，大多數(shù)城市停車場(chǎng)的審批和管理涉及交通、公安、建設(shè)、規(guī)劃、市政、城管、環(huán)保、物價(jià)、交警、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門，各部門審批和管理職能不清，有些部門有權(quán)審批、無(wú)權(quán)管理，停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體多元化，沒有一個(gè)部門能夠準(zhǔn)確地說出城市到底擁有多少停車位，也直接造成了停車場(chǎng)亂收費(fèi)、亂漲價(jià)問題，管理效力不足。
二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和停車位配置不合理，致使專業(yè)停車場(chǎng)的使用率不高。一方面，很多城市的停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不是通過市民聽證等市場(chǎng)化、社會(huì)化的方式來(lái)確定，而主要依靠政府單方面規(guī)定，存在很多不合理之處，特別是機(jī)場(chǎng)、火車站、醫(yī)院等車輛流動(dòng)性很大的專業(yè)停車場(chǎng)，采取一刀切式的高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致了路邊亂停車的問題。另一方面，政府在審批停車位時(shí)，并沒有考慮資源的合理配置，在繁華地帶的專業(yè)停車場(chǎng)外圍同時(shí)設(shè)立很多的路邊停車位，這使得設(shè)施完善但價(jià)格較高的專業(yè)停車場(chǎng)處于“吃不飽”的虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)之中，造成了一定的資源浪費(fèi)。
三是建筑和住宅小區(qū)等實(shí)行各自為政的“封閉死板型”管理。目前很多辦公樓停車場(chǎng)只限內(nèi)部使用，即使有空車位也不允許前來(lái)辦事的車輛停放。一些高層住宅小區(qū)因停車位緊缺，采取按車單、雙號(hào)停放措施，使得一部分住戶車子在附近路內(nèi)違章停放。
四是政府部門對(duì)開發(fā)商停車配套設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管缺位，導(dǎo)致居住小區(qū)停車場(chǎng)系統(tǒng)問題更加突出。在一些修建時(shí)間較早的小區(qū)，根本沒有規(guī)劃車位。而新建小區(qū)，政府針對(duì)地產(chǎn)開發(fā)商制定了建筑工程停車配建標(biāo)準(zhǔn)，但由于政府監(jiān)管缺位，使得一些開發(fā)商要么沒有按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套建設(shè)，要么就是挪作他用，造成居住小區(qū)停車位欠賬。
此外，還有一個(gè)原因是，地下停車庫(kù)建造成本高，使用費(fèi)用也高。在一些小區(qū)內(nèi)，一個(gè)地上停車位每月租金只需150元～250元，而一個(gè)地下停車位售價(jià)在10萬(wàn)元左右，租金則需每月300元～1500元。由于地上停車位與地下停車位差價(jià)很大，車主們寧愿擠在地上車位，也不愿用環(huán)境好、安全系數(shù)高的地下車位。
停車產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化程度較低。中國(guó)內(nèi)地各大都市的停車專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化水平普遍很低，停車場(chǎng)至今難成產(chǎn)業(yè)，諸如價(jià)格、產(chǎn)權(quán)等問題，極大地制約行業(yè)發(fā)展。
發(fā)達(dá)國(guó)家停車場(chǎng)建設(shè)模式
高度重視、科學(xué)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)城市在汽車社會(huì)來(lái)臨之際，就已經(jīng)開始關(guān)注停車問題，與城市建筑同步考慮停車場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)，緩解汽車保有量增長(zhǎng)與停車位之間的矛盾。
美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，在停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)中呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是政府高度重視停車場(chǎng)建設(shè)。美國(guó)最為典型。美國(guó)俗稱“車輪上的國(guó)家”，僅3億人口擁有2.5億輛車，美國(guó)車多，停車場(chǎng)也多，且很大，基本不存在停車難的問題，這與社會(huì)高度重視停車場(chǎng)建設(shè)緊密相關(guān)。美國(guó)自20世紀(jì)30-50年代開始出現(xiàn)停車難問題以后，停車場(chǎng)的建設(shè)成為美國(guó)人最重視的問題之一，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)，還是旅館商店，無(wú)論是出租公寓，還是娛樂場(chǎng)所，都附建有停車場(chǎng)。
二是停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)注重節(jié)約土地。例如東京繁華地帶，由于地皮緊張，幾乎沒有免費(fèi)停車位，商場(chǎng)、寫字樓、酒店以及一些大型公共設(shè)施，一般都不設(shè)地面停車場(chǎng)，而是建成地下停車庫(kù)或者類似寫字樓樣式的立體停車庫(kù)，其立體停車設(shè)備已經(jīng)占據(jù)了70
%的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。一般來(lái)說，機(jī)械停車庫(kù)車位占地面積是平面停車場(chǎng)的1/2-1/25，比自行式地下車庫(kù)面積提高50%以上，極大地節(jié)省了用地空間。
三是科學(xué)規(guī)劃停車場(chǎng)布局，與動(dòng)態(tài)交通緊密結(jié)合。最為典型的就是駐車換乘系統(tǒng)，已經(jīng)成為停車場(chǎng)戰(zhàn)略的重要組成部門，其內(nèi)容就是在郊區(qū)私人交通和市中心公共交通的分界點(diǎn)，建設(shè)超大型的停車場(chǎng)，郊區(qū)居民可以開車到換乘站，然后駐車換乘各種公共交通快速進(jìn)入市區(qū)上班或辦事。
多元化、多模式投融資機(jī)制。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可供選擇的模式主要有政府投資─委托經(jīng)營(yíng)模式、政府─企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)模式和企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)模式三種，各種模式有優(yōu)勢(shì)，也有不足。
總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)城市普遍鼓勵(lì)民間資本投資興建停車場(chǎng)，并給予稅收優(yōu)惠等政策扶持，一般包括購(gòu)置土地費(fèi)用、停車場(chǎng)地建設(shè)及附屬建設(shè)費(fèi)用、停車場(chǎng)管理人員勞務(wù)費(fèi)用和停車場(chǎng)設(shè)備維護(hù)費(fèi)用。停車場(chǎng)興建和運(yùn)營(yíng)資金除政府或民間投資、停車場(chǎng)收費(fèi)外，還包括部分違章停車處罰收入、機(jī)動(dòng)車擁有者上繳的停車稅等。
日本政府規(guī)定，對(duì)私營(yíng)和半官半民經(jīng)營(yíng)和建設(shè)的停車場(chǎng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，其補(bǔ)助率為1/3，補(bǔ)助對(duì)象率為1/4。日本政府還用道路開發(fā)資金、日本開發(fā)銀行的特別利率融資等對(duì)私營(yíng)和半官半民經(jīng)營(yíng)和建設(shè)的停車場(chǎng)提供低息貸款，貸款期15-25年不等，并規(guī)定起初5年只還息不還本。在稅收方面，對(duì)各類型停車場(chǎng)，其企業(yè)所得稅、法人稅、地價(jià)稅、固定資產(chǎn)稅、建設(shè)稅等都有不同的減免規(guī)定，其中有的還可全免。
集中管理、法規(guī)保障、有序停車
首先，理順體制，依法設(shè)立專門的停車管理機(jī)構(gòu)，對(duì)停車場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)是發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)主要做法。如日本警察署主要負(fù)責(zé)車庫(kù)法的實(shí)施，停車場(chǎng)法由建設(shè)省制定實(shí)施，但也要聽取警察署的意見;如美國(guó)哥倫比亞特區(qū)交通部門內(nèi)設(shè)立停車管理局，是該區(qū)唯一的停車管理機(jī)構(gòu);中國(guó)香港停車管理機(jī)構(gòu)是香港運(yùn)輸署，每隔數(shù)年運(yùn)輸署便會(huì)進(jìn)行全港停車位需求研究，根據(jù)停車位供求情況，運(yùn)輸署會(huì)相應(yīng)地要求《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》增加或減小建筑物配套停車位的比例。
其次，注重停車管理立法，對(duì)停車場(chǎng)實(shí)施依法管理。例如美國(guó)對(duì)停車場(chǎng)管理具有嚴(yán)格的法律制約，任何在美國(guó)考駕照的人如果亂停車，就會(huì)被重罰，促使美國(guó)人養(yǎng)成良好的停車習(xí)慣。美國(guó)通用的停車法規(guī)包括：不準(zhǔn)在十字路口停車、不準(zhǔn)在消防線外停車、不準(zhǔn)堵塞交通、不得在劃有紅線的地點(diǎn)停車、不準(zhǔn)雙重泊車、所有停車場(chǎng)必須配備一定數(shù)量的殘疾人專用停車位等等。除了有關(guān)殘疾人停車優(yōu)先的規(guī)定外，美國(guó)的停車管理權(quán)力基本下放到各州和地方政府和單位，幾乎每座大學(xué)、大公司和游樂公園都會(huì)擬定不同的停車規(guī)定，盡管其總體規(guī)則基本相似。
日本有一套完善的管理停車場(chǎng)業(yè)法規(guī)，其中專用于停車場(chǎng)的有《停車場(chǎng)法》(于1957年首次制訂，1995年最新修訂)、《停車場(chǎng)法施行令》(于1957年首次制訂，1991年最新修訂)。至1994年9月，有165個(gè)城市根據(jù)上述法規(guī)和日本建設(shè)省編寫的《標(biāo)準(zhǔn)城市停車場(chǎng)條例》制訂了本市的停車場(chǎng)條例。此外，日本建設(shè)省還發(fā)布了《關(guān)于停車場(chǎng)設(shè)計(jì)、施工的指導(dǎo)方針》。這兩個(gè)法規(guī)在停車場(chǎng)的規(guī)劃、路上停車場(chǎng)的設(shè)置、路外停車場(chǎng)的設(shè)置與構(gòu)造、停車場(chǎng)的收費(fèi)與管理、建筑物應(yīng)附帶設(shè)置的停車設(shè)施、各級(jí)政府在停車場(chǎng)建設(shè)中的責(zé)任與義務(wù)等方面都作了規(guī)定。例如，買車先買停車位，沒有停車位不能上牌照;新建或改建建筑時(shí)，停車位不達(dá)標(biāo)不允許開工。此外，韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都有《城市停車場(chǎng)法》。
停車場(chǎng)設(shè)計(jì)管理高技術(shù)化和信息化，注重安全和效率。注重采用高新技術(shù)和現(xiàn)代信息化手段，以最大程度地提高停車場(chǎng)效率，是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)城市停車場(chǎng)管理的主要經(jīng)驗(yàn)。
比如，目前日本所建的機(jī)械式停車場(chǎng)幾乎包含了當(dāng)前機(jī)械、電子、液壓、光學(xué)、磁控和計(jì)算機(jī)技術(shù)等領(lǐng)域的成熟先進(jìn)技術(shù)。廣泛采用了交流變頻調(diào)速系統(tǒng),使運(yùn)行高速平穩(wěn)，節(jié)省電力，同時(shí)振動(dòng)和噪聲也趨于最小�？刂菩问接邪粹o式、IC卡式、觸摸屏式和遙控式等多種操作方式。安全保護(hù)裝置也日臻完善，如汽車出入聲光引導(dǎo)及定位裝置、汽車尺寸與重量檢測(cè)裝置、限速保護(hù)與多重機(jī)構(gòu)互鎖裝置、自動(dòng)消防滅火系統(tǒng)等，使得機(jī)械式停車設(shè)備的安全性和可靠性都有了大幅度提高。
停車產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，打造新型“停車經(jīng)濟(jì)”。在國(guó)外，停車場(chǎng)行業(yè)經(jīng)歷了三個(gè)階段：隸屬于物業(yè)管理階段、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理階段和投資管理一體化的資本運(yùn)營(yíng)階段。
美國(guó)、中國(guó)香港、日本、韓國(guó)乃至澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的停車場(chǎng)行業(yè)基本處于第三階段，并形成了龐大的“停車經(jīng)濟(jì)”，以美國(guó)為例，停車場(chǎng)分別由地方政府、私營(yíng)停車場(chǎng)業(yè)主及商店等服務(wù)性企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。一般說來(lái)，地方政府經(jīng)營(yíng)的停車場(chǎng)帶有福利性質(zhì)，收費(fèi)較低，基本上與路邊停車差不多或稍貴一點(diǎn)，但數(shù)量很少。一些商店、飯店自己設(shè)立的停車場(chǎng)往往是免費(fèi)向本店顧客提供的，是商家吸引顧客的一種手段，私營(yíng)停車場(chǎng)收費(fèi)最貴，而且差異很大，如在曼哈頓鬧市區(qū)停車一小時(shí)的收費(fèi)就超過20美元。私營(yíng)停車場(chǎng)的收費(fèi)完全是受供求關(guān)系來(lái)確定，政府未加干預(yù)。據(jù)報(bào)道，紐約私營(yíng)停車場(chǎng)生意興旺，年收入超過10億美元。整個(gè)美國(guó)“泊車經(jīng)濟(jì)”每年帶來(lái)的收益高達(dá)260億美元，提供100萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。
停車場(chǎng)建設(shè)、管理政策建議
科學(xué)規(guī)劃并大力建設(shè)停車設(shè)施并積極建設(shè)足量的停車設(shè)施，是改善城市停車難的根本之舉。中國(guó)特大城市應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：
首先，制定與特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的停車設(shè)施總體規(guī)劃方案，特別是要根據(jù)城市發(fā)展和汽車保有量的增長(zhǎng)，就城市停車場(chǎng)數(shù)量、面積、規(guī)模、類型等設(shè)計(jì)具有法律意義的規(guī)劃方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，與城市規(guī)劃進(jìn)行同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步使用。在規(guī)劃方面，停車場(chǎng)應(yīng)當(dāng)同整個(gè)城市的交通規(guī)劃和交通管理規(guī)劃相統(tǒng)一，并在符合城市總體規(guī)劃要求的前提下，突出前瞻性。其次，停車場(chǎng)的選址要科學(xué)，合理地調(diào)整停車場(chǎng)內(nèi)的交通組織，強(qiáng)化高層建筑周邊交通和大型停車場(chǎng)的循環(huán)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，充分考慮停車場(chǎng)的服務(wù)半徑，最大限度地提高其使用率和周轉(zhuǎn)率。再次，市中心區(qū)停車場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)要充分利用空間，大力推行立體停車塔、雙層升降橫移式、地坑升降式啟動(dòng)停車設(shè)備、模塊化智能型立體停車庫(kù)等多種設(shè)計(jì)的停車場(chǎng)。立體停車設(shè)備應(yīng)該成為未來(lái)中國(guó)停車市場(chǎng)的主流，而北京、上海、廣州、深圳等特大城市更加應(yīng)成為立體停車場(chǎng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。
創(chuàng)新管理體制是提高效率之關(guān)鍵。停車問題涉及到城市規(guī)劃、建設(shè)、市政、環(huán)保、公安、交運(yùn)、價(jià)格等多個(gè)部門，利益關(guān)系較為復(fù)雜，而當(dāng)前的多頭管理體制正是造成城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)管理無(wú)序化、低效化的制度原因。因此，中國(guó)特大城市要解決停車難問題，就得成立一個(gè)全市性的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)制定各類停車設(shè)施的法規(guī)、條例、價(jià)格等，統(tǒng)一管理路內(nèi)、路外各類停車設(shè)施。其次，針對(duì)目前特大城市配建停車位被挪為他用的現(xiàn)象，要求政府部門加強(qiáng)對(duì)配建停車設(shè)施的監(jiān)督和檢查，并依法管理，保證各種大型建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)與配套停車場(chǎng)設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)施工。
健全法規(guī)政策體系。當(dāng)務(wù)之急是在全國(guó)范圍內(nèi)重新修訂或制定統(tǒng)一的停車場(chǎng)管理?xiàng)l例，或盡快制定出臺(tái)“城市停車場(chǎng)管理法”，就停車場(chǎng)的性質(zhì)、停車場(chǎng)規(guī)劃、路上停車場(chǎng)的設(shè)置、路外停車場(chǎng)的設(shè)置與構(gòu)造、停車場(chǎng)的收費(fèi)與管理、建筑物應(yīng)附帶設(shè)置的停車設(shè)施、各級(jí)政府在停車場(chǎng)建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)等問題作出明確規(guī)定。其次，建立健全停車場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的鼓勵(lì)辦法和政策體系，特別是在停車場(chǎng)土地批租、征用、融資貸款、捐稅減免、公共設(shè)施配套等方面制定明確的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高投資者、經(jīng)營(yíng)者的積極性，以增加停車場(chǎng)的市場(chǎng)供給，推動(dòng)停車場(chǎng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
提高停車場(chǎng)效率的手段�？茖W(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，不斷提高城市停車場(chǎng)的現(xiàn)代化和信息化管理水平，是切實(shí)提高停車場(chǎng)使用效率的主要手段。建議國(guó)家和地方城市政府加大對(duì)城市停車場(chǎng)管理技術(shù)的開發(fā)和引進(jìn)，尤其加強(qiáng)以下兩方面的現(xiàn)代化建設(shè)：一是強(qiáng)化城市停車場(chǎng)綜合信息系統(tǒng)建設(shè)，建立健全城市停車場(chǎng)指南和停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，能夠?yàn)槠囉脩糨^為準(zhǔn)確、快捷地提供全市或部分路段停車場(chǎng)的位置、數(shù)量、空閑車位數(shù)量、車庫(kù)路線等信息服務(wù)，滿足有車族在平日和節(jié)假日不同的停車需求，全面提高停車場(chǎng)效率;二是改革和更新停車場(chǎng)收費(fèi)系統(tǒng)，盡力提高自動(dòng)化水平，特別是計(jì)算機(jī)計(jì)時(shí)收費(fèi)系統(tǒng)，不僅提高停車場(chǎng)收費(fèi)效率和使用效率，而且也體現(xiàn)公平合理�！浴肚Ъ揖W(wǎng)》
